問題探討 | 農(nóng)村集體建設用地入市的困難和出路

2014年上半年，我和幾位特邀咨詢委員、咨詢委員對陜西省城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建設情況進行了調研?？偟母杏X是，陜西省正按中央全面深化改革精神探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的路子，但從試點情況看，多數(shù)地區(qū)開展這項工作困難重重，主要是這些地區(qū)并不具備現(xiàn)行政策所規(guī)定的集體建設用地入市條件。集體建設用地難以進入市場進行交易，就談不上順利地建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建設中遇到的困難

（一）農(nóng)戶宅基地、公益性集體建設用地未列入允許入市交易的范圍，使陜西多數(shù)農(nóng)村地區(qū)難以形成集體建設用地市場

我國目前政策規(guī)定，只有經(jīng)營性集體建設用地才能入市交易，而陜西省地處我國西部，屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在改革開放初期和前期，由于經(jīng)濟落戶，市場經(jīng)濟發(fā)展較慢，特別是鄉(xiāng)村企業(yè)和個體經(jīng)濟十分落后，到目前為止，全省各地僅有少量的關、停、并轉鄉(xiāng)村企業(yè)用地和大量的農(nóng)戶宅基地，除此之外，基本不存在其他存量經(jīng)營性集體建設用地?，F(xiàn)在的政策是將“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場”建立在經(jīng)營性集體建設用地的基礎之上，這在陜西省以至我國中、西部的絕大部分地區(qū)來說，實際上是將農(nóng)村集體建設用地排斥在了市場大門之外。

從目前陜西省已開展試點的地區(qū)看，入市交易的集體建設用地，主要是通過撤村并村、村莊治理實行增減掛鉤后農(nóng)戶宅基地和集體公益性建設用地節(jié)余出的用地指標。該省集體建設用地流轉試點，一開始就將農(nóng)村空閑宅基地和廢棄地納入了流轉范圍，涌現(xiàn)出了咸陽秦都區(qū)利用集體建設用地建設工業(yè)園區(qū)，西鄉(xiāng)縣利用集體建設用地流轉發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級中小企業(yè)等典型案例。因此，排斥農(nóng)村空閑宅基地入市和將集體建設用地流轉限定在經(jīng)營性建設用地范圍內，必然使多數(shù)農(nóng)村地區(qū)難以形成集體建設用地市場，這樣，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場也就無從談起。

（二）國家相關法律、政策不配套，相關改革進展緩慢，制約了集體建設用地進入統(tǒng)一市場流轉的推行。

目前國家對集體經(jīng)營性建設用地流轉缺乏明確、詳盡的法律規(guī)定，且管理力度十分薄弱，致使一些地方以“流轉名義”將集體建設用地要么都國有化，要么以行政權代行土地資產(chǎn)經(jīng)營權，直接損害了農(nóng)民的利益。如，目前一些地方政府仍然依賴于通過低價征收農(nóng)村集體土地后高價出讓獲得收益，不分經(jīng)營性和非經(jīng)營性，大規(guī)模地征收農(nóng)民集體所有的土地；一些地方政府盲目追求政績，對“公共利益”擴大化解釋，濫用土地征收權，使農(nóng)村本來應該入市交易的土地被納入了征收范圍，農(nóng)民的土地權益得不到保障。地方政府集管理者與法人于一身，為追求利益最大化，成為土地的壟斷供應方，集體建設用地只有通過征收轉變?yōu)閲型恋刂螅乓試型恋厣矸葸M入國有建設用地市場，集體建設用地市場的建立在絕大部分地區(qū)處于“零狀態(tài)”。

另外，由于相關部門未能形成共識，相關政策配套不到位，導致農(nóng)村集體建設用地實際上未能與國有土地實現(xiàn)“同權”，無法對農(nóng)村集體建設用地的實際價值和長期收益進行準確評估，無法做到資產(chǎn)量化。金融機構也對農(nóng)村集體建設用地收益預期缺乏信心，造成抵押困難；許多企業(yè)也對受讓農(nóng)村集體建設用地缺乏信心，甚至不信任。以上這些，都制約了農(nóng)村集體建設用地進入統(tǒng)一市場交易的推行。

（三）村鎮(zhèn)建設規(guī)劃滯后且管理不嚴，集體建設用地進入統(tǒng)一市場容易出現(xiàn)盲目流轉問題。

目前，我國已出臺的各類規(guī)劃存在不協(xié)調、不一致的問題，特別是許多地方還沒有村級規(guī)劃，不可避免地使土地用途管制流于形式。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，基層相關政府部門對于本轄區(qū)范圍內村鎮(zhèn)建設規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃缺乏嚴格管理，加之集體建設用地通過交易確實能夠帶來比較好的經(jīng)濟效益，致使個別地方政府為了追求本地區(qū)范圍內經(jīng)濟社會發(fā)展，盲目進行流轉，甚至出現(xiàn)不符合規(guī)劃而為了流轉修改或規(guī)避規(guī)劃的現(xiàn)象。

二、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建設的思路及建議

（一）將建設用地的經(jīng)營性用途界定在土地流轉之后，擴大入市流轉的農(nóng)村集體建設用地范圍。

陜西全省目前共有村莊建設用地706萬畝，占全省建設用地總面積的70.9%；農(nóng)戶宅基地占地613萬畝，占村莊建設用地總面積的86.8%，戶均約0.86畝。由于復雜的社會歷史原因，該省農(nóng)戶宅基地存在著相對分散、戶均占地面積過大、一些地方私建亂占問題突出、普遍存在戶間占地面積不均、在一些地方農(nóng)村村民占新留舊問題普遍、非法轉讓現(xiàn)象多發(fā)等問題,而最為突出的問題還是農(nóng)戶宅基地房空地閑現(xiàn)象日趨增多。據(jù)統(tǒng)計測算，該省農(nóng)村空宅率在10%以上，空閑宅基地約47萬畝。如果將集體建設用地的經(jīng)營性用途界定在土地流轉之后（即用于流轉的宅基地，轉讓之后的用途屬于經(jīng)營性的，認定為經(jīng)營性建設用地，可以流轉），這部分空閑宅基地就能進入市場流轉。同時，將公益性集體建設用地流轉后的用途為經(jīng)營性的，也列入流轉范圍。這樣做，不僅有利于農(nóng)村集體建設用地的節(jié)約集約利用，同時也為新農(nóng)村建設帶來巨大的財富和利益，保障廣大農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，最終打破土地制度上的城鄉(xiāng)二元結構，真正建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，突破點是解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的市場化問題，而最根本的是應賦予農(nóng)村集體土地以完整的土地財產(chǎn)權利，并在法律、政策上允許農(nóng)村集體建設用地自主入市流轉，使農(nóng)民獲得應有的公民權利和平等的市場交易地位。

（二）積極探索農(nóng)戶宅基地抵押和轉讓管理路子。

應該看到，允許農(nóng)戶宅基地流轉是現(xiàn)代物權制度和我國經(jīng)濟體制變革的必然要求，是農(nóng)民對宅基地及其房屋財產(chǎn)價值的追求。同時，推進農(nóng)戶宅基地流轉，也是破解城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民土地財產(chǎn)資本化、解決發(fā)展資金短缺、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實黨的“保障農(nóng)民宅基地用益物權，完善宅基地制度”精神的重要措施。但現(xiàn)行法律、政策限制了農(nóng)戶宅基地的流動，農(nóng)戶宅基地不得抵押或買賣，要轉讓也只限定在本村組范圍內。而在現(xiàn)實當中，農(nóng)村私下賣房或抵押農(nóng)家房屋以獲取借款資金，已成為一些地方農(nóng)村一大普遍現(xiàn)象，有些地方政府為了解決農(nóng)民發(fā)家致富的資金，以及空閑宅基地的退出問題，已經(jīng)在做這方面的嘗試工作。國土資源管理部門也在探索、研究農(nóng)戶宅基地抵押和轉讓管理路子。

因此，建議國土資源部結合農(nóng)村實際，研究出臺農(nóng)戶宅基地抵押和轉讓管理辦法，制定合理的有條件的農(nóng)戶宅基地流轉制度，規(guī)范農(nóng)戶宅基地抵押和轉讓行為。以買賣為例，可設定若干限定性條件：堅持現(xiàn)有《土地管理法》的基本規(guī)定，即農(nóng)戶宅基地使用權的初始取得只能是一次，出售、出租后不可再次申請；嚴格限制買賣雙方條件，規(guī)定賣方只有提供已有其他住房時才可出賣，買方僅能購買一處宅基地及其住宅；只有房地一體時才可流轉，未建房屋的宅基地不得流轉，等等。

農(nóng)戶宅基地流轉，從目前情況看，可分區(qū)域、有差別、按步驟推進。第一步，可以先開放宅基地租賃市場，本集體經(jīng)濟組織內外人員都可以承租。第二步，適當放開宅基地的抵押和轉讓市場。第三步，在農(nóng)村社會保障體系完善時，可以考慮完全放開宅基地流轉市場。應盡快對農(nóng)民擁有的符合規(guī)定面積標準的宅基地給予確權登記發(fā)證，超面積的宅基地實行有償使用但不列入登記發(fā)證面積，盡快制訂農(nóng)村宅基地流轉管理辦法，使宅基地依法有序流轉。

（三）徹底改革征地制度。

改革征地制度，應該用產(chǎn)權和法律約束政府的征收土地行為。杯子是用來喝水的還是用來插花的，商店買出是一個價，不會因使用人用途不同而定出不同的價格。征地也應該是這樣，不能因為是經(jīng)營性的或公益性的，征地價格就有區(qū)別。規(guī)劃和土地用途是政府根據(jù)社會需要確定的，那么，規(guī)劃造成的利益上的差異，應該由政府承擔，而不能由被征地農(nóng)民承擔。改革征地制度的目標，應該是廢除我國現(xiàn)行的征地制度，建立起以下這樣的制度：經(jīng)營性用地，由用地者直接向農(nóng)民集體購買；公益性用地，也一律按市場價征收購買，實行市場購買制，即由政府直接向農(nóng)民集體購買，實現(xiàn)完全的市場平等，保護農(nóng)民利益。

黨的十八大報告指出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，最根本、最有效的途徑是確立以市場價格為基礎的征地補償原則，廢除現(xiàn)行由政府決定的以年產(chǎn)值為基礎的倍數(shù)補償政策，賦予農(nóng)民作為財產(chǎn)權利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場價格，經(jīng)協(xié)商確定補償費用。還應建立征地“公眾參與”機制，明確農(nóng)村集體、農(nóng)民個人和公眾對征地補償?shù)暮侠硇杂刑岢霎愖h的權力；建立合理的征地糾紛調解機制，政府可以建立土地仲裁機構,但必須明確最終的審理和裁決權屬于法院。

（四）制定有效的土地收益分配政策，加快農(nóng)村社會保障體系的建設。

農(nóng)村集體和農(nóng)民將集體建設用地用于流轉的目的，是要分享城鎮(zhèn)化過程中土地的差級收益，因此制定合理的土地收益政策，首先要合理限定政府、集體的收益分配比例，確保農(nóng)民合法收益的最大化。同時，要將城鄉(xiāng)結合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農(nóng)村，以實現(xiàn)社會公平。在社會保障制度不健全的情況下，農(nóng)村土地又承載著社會保障的功能，因此必然會減低農(nóng)民流轉土地的積極性，必然會給城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建設帶來阻力。為了促進建設用地市場的發(fā)展，必須相應的構建農(nóng)村社會保障體系，以此來保證失地農(nóng)民的最低生活水平。

農(nóng)民社會保障的內容，應包括最低生活保障、農(nóng)民醫(yī)療保障、農(nóng)民養(yǎng)老保障和為農(nóng)民提供受教育與培訓保障等。