嚴(yán)格規(guī)范補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌

      隨著耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施，全國(guó)不同類型地區(qū)資源稟賦差異日益凸顯，一些后備耕地資源貧乏的地區(qū)日益表現(xiàn)出難以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地的要求，直接沖擊著耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施。

     中國(guó)是世界上典型的人多地少國(guó)家，人均耕地面積只占世界平均水平的三分之一。而且，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚處于較低水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式處于粗放階段。尤其當(dāng)前仍處于快速工業(yè)化、城市化階段，各種建設(shè)占用耕地不可避免。問(wèn)題的另一面是，隨著農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍，這也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必然要求，但是流轉(zhuǎn)以后的耕地利用非糧化現(xiàn)象普遍，這更加重了糧食安全的負(fù)擔(dān)。這些都決定了我國(guó)耕地保護(hù)的形勢(shì)非常嚴(yán)峻，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度。

     耕地占補(bǔ)平衡制度正是在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中，大量建設(shè)需要占地，為了防止耕地資源過(guò)快減少，保障糧食安全，而實(shí)施的政策措施。長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度，在滿足各種建設(shè)用地、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，很好地抑制了耕地面積的減少，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)耕地面積的基本穩(wěn)定，保持了足夠的耕地面積用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

     但是，隨著耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施，全國(guó)不同類型地區(qū)資源稟賦差異日益凸顯，一些后備耕地資源貧乏的地區(qū)日益表現(xiàn)出難以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地的要求，直接沖擊著耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施。為了解決這一難題，早在2016年的中央一號(hào)文件中就提出，“研究國(guó)家重大工程建設(shè)補(bǔ)充耕地由國(guó)家統(tǒng)籌的具體辦法?！苯?jīng)過(guò)一年多的深入研究，此次提出“嚴(yán)格程序，規(guī)范運(yùn)作”的基本原則，規(guī)范了省域內(nèi)調(diào)劑占補(bǔ)的基本要求和主體責(zé)任，探索分類實(shí)施補(bǔ)充耕地的國(guó)家統(tǒng)籌，以確保補(bǔ)充耕地取得實(shí)效。如果不統(tǒng)籌，一些耕地后備資源匱乏的地區(qū)實(shí)際是做不到占補(bǔ)平衡的，甚至?xí)霈F(xiàn)為了補(bǔ)充耕地而破壞資源環(huán)境的問(wèn)題，反而影響了耕地紅線的保護(hù)。相應(yīng)地，有針對(duì)性地實(shí)施國(guó)家統(tǒng)籌，才能真正做到真補(bǔ)、實(shí)補(bǔ)。

     基于這些考慮，此次文件提出了改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理的具體策路線：一是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充耕地的主體責(zé)任，明確提出“建設(shè)單位必須依法履行補(bǔ)充耕地義務(wù)”，而且進(jìn)一步明確補(bǔ)充耕地“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度調(diào)劑為補(bǔ)充”的基本原則；二是對(duì)省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑提出了具體要求，要求可調(diào)劑區(qū)域首先是“相鄰縣（市、區(qū)）”，其次是“資源條件相似的地區(qū)”，這主要是為了保障補(bǔ)充耕地在自然條件上相接近，以保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量不降低；三是提出探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌，重點(diǎn)針對(duì)兩種情況：一是針對(duì)“耕地后備資源嚴(yán)重匱乏”的直轄市，二是針對(duì)“資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束”的省份“實(shí)施國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目”的補(bǔ)充耕地，可以申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌，并要承擔(dān)補(bǔ)充耕地所需資金。

     因此，實(shí)施國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地制度，是保障糧食安全，保護(hù)耕地紅線的重要舉措。首先，重點(diǎn)是解決耕地資源嚴(yán)重匱乏的區(qū)域難以補(bǔ)充耕地的難題，防止由于缺乏后備資源而補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量不到位的現(xiàn)象發(fā)生；其次，所謂統(tǒng)籌補(bǔ)充，不是不補(bǔ)充，補(bǔ)充的主體責(zé)任不變，在嚴(yán)格控制的資源匱乏區(qū)域，如果涉及國(guó)家重大建設(shè)占地難以補(bǔ)充耕地，可由主體責(zé)任方申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌，并支付開(kāi)墾耕地經(jīng)費(fèi)，由國(guó)家統(tǒng)籌落實(shí)補(bǔ)充耕地；第三，通過(guò)統(tǒng)籌補(bǔ)充，解決一些地方在宜耕后備資源不足的情況下過(guò)度補(bǔ)充導(dǎo)致的資源環(huán)境破壞問(wèn)題，通過(guò)國(guó)家統(tǒng)籌可以做到宜補(bǔ)則補(bǔ)。

     為有效實(shí)施國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地，必須有具體的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)作為支撐。首 先，對(duì)耕地資源稟賦匱乏到什么程度才可以申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌，應(yīng)有具體的界定，這需要統(tǒng)籌考慮耕地后備資源狀況、人均建設(shè)用地規(guī)模、土地集約利用程度等方面綜合確定。其次，需盡快出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，為進(jìn)一步地方申請(qǐng)、國(guó)家批準(zhǔn)提供依據(jù)和準(zhǔn)則。第三，建議進(jìn)一步細(xì)化與完善農(nóng)用地分等定級(jí)成果，為核定國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地質(zhì)量提供標(biāo)準(zhǔn)。一旦實(shí)施國(guó)家統(tǒng)籌，必然是跨區(qū)域補(bǔ)充耕地，必然存在補(bǔ)充耕地質(zhì)量的認(rèn)定問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步在全國(guó)分等基礎(chǔ)上，全面加快推進(jìn)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)工作，為保障補(bǔ)充耕地質(zhì)量不降低提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

     總體來(lái)說(shuō)，有針對(duì)性地實(shí)施國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地，是從解決糧食安全的資源保障角度進(jìn)行的制度更新。